城投公司发展困境及转型对策探析8篇

城投公司发展困境及转型对策探析8篇城投公司发展困境及转型对策探析　摘要1　专业学位硕士学位论文DissertationfortheProfessionalDegreeofMaster　西北大学学位评定下面是小编为大家整理的城投公司发展困境及转型对策探析8篇,供大家参考。

篇一：城投公司发展困境及转型对策探析

要 1

　专业学位硕士学位论文 Dissertation for the Professional Degree of Master

　西北大学学位评定委员会 二○二一年分类号：F272.3

　学校代码：10697 密

　级：公开

　学

　号：201932377 X 城投公司业务转型升级研究

　专业学位类别：工商管理硕士 领 域

　名 称：

　作

　者：

　冯思伟

　指导老师:齐捧虎教授 专业学位类别：工商管理硕士 领 域

　名 称：

　作

　者：

　冯思伟

　指导老师:齐捧虎教授

　X City Investment Corporation Business Transformation and Upgrading Research

　A thesis submitted to Northwest University in partial fulfillment of the requirements for the degree of Master in Xi’an

　By Feng si wei Supervisor:

　Qi peng hu

　Professor

　 March 2021

　 西北大学学位论文知识产权声明书

　本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》或其它相关数据库。

　保密论文待解密后适用本声明。

　学位论文作者签名：

　 指导教师签名：

　 年

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　------------------------------------------------------------------------------------------- 西北大学学位论文独创性声明

　本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。

　学位论文作者签名：

　年

　月

　日

　摘 要 I摘 要 城市投资公司（以下简称城投公司）出现于上世纪九十年代初，源于我国政企分开，转变政府职能改革。长期以来，地方政府主要通过城投公司这类融资平台进行融资的渠道来获取基础设施建设资金，以解决体制内资金不足问题。伴随着我国城市化发展进程的不断加速，对于资金的需求正在不断增加，肩负着城市建设与发展使命的城投类企业承担着更大的资金需求压力。作为 Y 市的融资平台，X 城投公司在发展过程中积累了许多问题，由于自身业务发展结构较为单一且盈利能力差，难以产生大量稳定的现金流，同时企业自身的投融资业务需要向银行偿还大量债务，收不抵支的情况愈发严重。导致公司存在大量债务违约风险，很难进行良性的发展，业务转型升级迫在眉睫。

　本文用案例分析法，选取了 X 城投公司作为研究对象，结合这方面的理论文献，根据微笑曲线理论、企业变革和企业创新等有关理论，对 X 城投公司业务的转型和升级进行研究，转型升级过程中所存在的问题，探讨了造成问题的原因，并结合该公司的实际情况，对该公司转型升级的必要性进行了探讨。接着从公司内部做出的努力，外部环境政策和其他城市城投公司成功转型的经验等有利条件出发，对公司业务转型升级的可行性进行分析，提出了 X 城投公司业务转型升级的设计原则、思路、目标和具体内容。通过业务结构向多元化转型、业务链条向一体化转型和核心竞争力的升级等提出了具体实施措施和保障措施，切实帮助企业摆脱困境、化解风险走向可持续发展的良性道路。

　本文通过对 X 城投公司业务转型升级的研究，为行业内类似城投公司实施业务转型升级策略提供了参考方向。

　关键词：城投公司，转型升级，多元化，一体化

　西北大学硕士学位论文 IIABSTRACT The city investment company (hereinafter referred to as the city investment company) appeared in the early 1990s, which originated from the separation of government and enterprise and the transformation of government function reform. For a long time, local governments mainly obtain infrastructure construction funds through such financing platforms as City Investment Corporation to solve the problem of insufficient funds in the system. With the acceleration of urbanization development in China, the demand for funds is increasing, and the city investment enterprises with the mission of urban construction and development bear greater pressure on the demand for funds. As the financing platform of Y city, X City Investment Corporation has accumulated many problems in the process of development. Because of its single business development structure and poor profitability, it is difficult to produce a large number of stable cash flow. At the same time, the investment and financing business needs to repay a large amount of debt to the bank. As a result, the company has a large number of debt default risk, it is difficult to carry out benign development, business transformation and upgrading is imminent.

　This paper uses the case analysis method, selects X city investment company as the research object, combines this aspect theory literature, according to the smile curve theory, the enterprise transformation and the enterprise innovation and so on related theory, carries on the research to the X city investment company business transformation and the upgrade process existence question, has discussed the cause of the problem, and unifies the company"s actual situation, has carried on the discussion to the company transformation and the upgrade necessity. Based on the efforts made within the company, the external environmental policy and the successful transformation experience of other city investment companies, this paper analyzes the feasibility of the transformation and upgrading of the company"s business, and puts forward the design principles, ideas, objectives and specific contents of the X city investment company"s business transformation and upgrading. Through the transformation of business structure to diversification, the transformation of business chain to integration and the upgrading of core competitiveness, concrete implementation measures and safeguard measures are put forward to help enterprises get rid of difficulties and resolve risks to the benign road of sustainable development.

　 Through the research on the business transformation and upgrading of X-City Investment Company, this paper provides a reference direction for similar city investment companies in the industry to implement business transformation and upgrading strategy. Key words: City Investment Corporation, transformation and upgrading, diversification, integration

　目 录 III目 录 摘 要...................................................................................................................................I ABSTRACT......................................................................................................................II 目 录................................................................................................................................III 第一章 绪论......................................................................................................................1 1.1 研究背景及意义......................................................................................................1 1.1.1 选题背景...........................................................................................................1 1.1.2 选题意义...........................................................................................................1 1.2 研究对象及解决问题..............................................................................................2 1.3 研究框架及思路......................................................................................................3 1.3.1 研究框架...........................................................................................................3 1.3.2 研究思路...........................................................................................................4 1.4 研究方法和创新之处..............................................................................................5 1.4.1 研究方法...........................................................................................................5 1.4.2 创新之处...........................................................................................................6 第二章 相关理论基础......................................................................................................7 2.1 基本概念界定..........................................................................................................7 2.2.1 转型升级概念...................................................................................................7 2.2.2 转型升级内容...................................................................................................8 2.2 相关理论概述..........................................................................................................9 2.2.1 微笑曲线理论...................................................................................................9 2.2.2 企业变革理论.................................................................................................11 2.2.3 企业创新理论.................................................................................................12 2.3 相关研究文献综述................................................................................................14 第三章 X 城投公司业务转型升级的原因和可行性分析............................................17 3.1 公司简介................................................................................................................17 3.2 业务介绍................................................................................................................18 3.2.1 融资担保业务.................................................................................................18

　西北大学硕士学位论文 IV3.2.2 工程建设业务................................................................................................. 19 3.2.3 其他业务......................................................................................................... 19 3.3 直接访谈法............................................................................................................ 20 3.3.1 访谈背景......................................................................................................... 20 3.3.2 访谈设计与实施............................................................................................. 21 3.3.3 访谈结果收集与整理..................................................................................... 21 3.4 业务转型升级的原因分析.................................................................................... 24 3.4.1 业务发展单一................................................................................................

篇二：城投公司发展困境及转型对策探析

2

　理 论探讨

　THEORRTIC DISCUSSION

　财讯

　浅谈中小城市城投公司转型发展的困境与对策

　 桐乡市崇德投资发展集团有限公司

　朱海强 摘

　要：城投公司通过一段时间快速发展之后，因为经济的发展以及政府职能的改变，在自身发展中面临着各种各样的问题，特别是中小城市城投公司普遍面临转型发展的问题。本文以 X 市 C 城投公司为例介绍公司转型发展中存在的困境以及提出相关对策，希望能够为中小城市城投公司的转型发展提供方向。

　关键词：城投公司转型；对策 一、X 市 C 城投公司的发展现状 X市城投公司目前已经在公开市场上发行过公司债券的有 5 家，其中 C 城投公司于 2018 年成功发行企业债券。C城投公司成立于 2013 年，系经 X市人民政府批准，由 X 市国有资产监督管理委员会办公室出资设立，以 X 市城市发展为中心，围绕基础设施建设和资金筹集两个基本任务。2018年初次亮相资本市场以来，公司积极拓宽融资渠道，2019 年共取得银行等金融机构授信额度 47.93 亿元，已提款 30.8 亿元。在取得资金保障的同时，公司在城市基础设施建设、市级重大项目推进等方面也取得了可喜的成绩。在公司飞速发展的过程中，遇到的问题也越来越多，为了 C 公司的可持续发展，公司转型迫在眉睫。

　二、X 市 C 城投公司发展的困境 （1）债务规模持续增长 2008 年金融危机后，随着国家刺激经济计划，城投公司发展高歌猛进，公司债务规模也随之膨胀。C 城投公司 2017年至 2019 年债务规模分别为 36.03 亿元、38.60 亿元和 41.44亿元，资产负债率从 55.3%上升到 56.26%。随着债务规模的扩张，C 城投公司融资方式的单一性问题也日趋凸显。

　（2）收入结构的不稳定性 从C 城投公司公布的财务报告来看，公司主要的收入来源是土地一级开发和代建收入。而土地开发较易受政策调控和土地市场环境影响，呈现一定的波动性；基础设施代建收入确认受工程完工进度及结算情况影响较大，收入具有不稳定性。

　（3）存在一定的资金压力 C 城投公司土地开发及基础设施建设项目前期需要自筹资金，目前基础设施在建项目较多，投资规模较大，存在一定的资本支出压力。同时，公司近三年经营活动现金流平均呈净流出状态，也为公司带来一定的资金压力。

　（4）带有较强的行政色彩，企业自主权较低 由于 C 城投公司由政府全额出资组建，其经营管理受国资监管的影响，业务发展方向也要符合 X 市政府对资本整体布局的要求。因此，企业自主经营权较低。主要表现在以下两个方面：一是决策流程浮于表面，本质受政府政策影响。大部分城投公司设有董事会，经营性项目的决策由董事会决议，实际上大项目的决定权还是在当地政府部门。二是人力资源管理行政化。人员的聘用与选拔受到多方面的影响，晋升通道狭隘，有较强的地方行政色彩。

　三、X 市 C 城投公司转型对策 （1）政企分离，明确自身定位 C 城投公司为了转型发展，必须要明确自身的定位，摆脱对政府的依赖，实现政企分离，走现代化企业经营的道路。要建立起完善的组织架构和管理体制，制定各种现代化公司经营管理制度，使公司的运营都能够按照制度开展。公司还要建立完善的内控体系，对各个业务环节进行监督，对于出现重大风险或失误的情况严肃追究相关人员责任，使公司的经营管理活动都在控制之下，始终按照公司制定的战略规划方向发展。

　（2）拓宽融资渠道，有效降低融资成本 C 城投公司于 2018 年发行企业债券后，没有再在公开市场上直接融资。公司应当扩大资产规模，有效控制资产负债率，如增资、划入经营性资产等方式，努力提升公司评级，紧盯有效在建项目，对接证券公司，与证券交易所积极沟通，力争尽快拿到交易所无异议函，落实公司债发行。也要积极拓展银行间交易商协会渠道，做好 PPN、中票、短融等融资产品。当然，与各个银行的合作也要有序推进。

　（3）优化产业布局，实现多方位全面发展 C 城投公司应当充分挖掘现有业务板块的潜力，围绕市场化经营战略定位，通过不断完善自身产业体系，促进公司内生发展动力，实现收入和利润的双重增长，为公司提供有效的经营性现金流。物业出租业务板块应当梳理持有的各类房产土地等，将各类实物资产物尽其用，实现国有资产的保值增值；土地开发及基础设施建设业务板块积极融入政府政策，推进特色小镇培育，打造精品小城市，为当地产业集群做出贡献，实现向综合收益导向型转变；房地产开发业务板块着力推进业务体系建立，争取开发资质升级，建设项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设；保持商贸销售业务板块稳中有升，应当积极探索与大中型企业的业务合作，形成良性的资金循环，如参股加油站等。

　四、结语 城投公司的转型升级需要内部资源的整合以及政府的支持，通过实现政企分离后，在各个产业板块发力，实现全面发展，为拓宽融资渠道奠定基础，同时在各个融资渠道打通的情况下，也可以为企业转型发展提供资金支持，从而实现良性循环。

　参考文献 ［1］刘宗辉.浅谈城投公司转型发展［J］.中国乡镇企业会计，2019（07）：184-185 ［2］胡琳琳.中小城市城投公司发展的现状及存在问题—以J 市城投公司为例［J］.管理观察，2017（17）：26-27

　作者简介：朱海强，性别：男，民族：汉，籍贯：浙江桐乡，出生年月：1989 年 10 月 01 日，学历：大学本科，工作单位：桐乡市崇德投资发展集团有限公司，职称：会计中级。主要研究方向或者从事工作：财务负责人。

篇三：城投公司发展困境及转型对策探析

公司转型方案及建议

　从上个世纪 90 年代开始，伴随着中国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市基础设施需求的不断增加，作为地方政府城市基础设施投融资平台的城投公司在各地相继成立。据全国城投公司协作联络会的统计，目前大中城市具备一定规模的城投公司已经近百家。

　 一、各地城投公司发展中的共性问题

　从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出资、赋权经营，具有政府信用，体现政府意志，是政府信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企业法人，它既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任；又是城市建设的投融资主体。它受政府委托，既要承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；又要通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资金。

　实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化城市建设投融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次融资加快城市基础设施建设等方面确实发挥了积极的作用。但由于缺乏健全的造血机制，部分城投公司融资功能日渐低迷，资产负债率居高不下，甚至濒临破产。具体分析，存在如下问题：

　 1．可持续的融资能力缺乏。

　 各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强大信誉、良好的资金运营机制以及政策性金融的支持获得了城市基础设施建设的大量资金。然而，毕竟城投公司涉及的绝大多数是公益性或准公益性的项目，项目资金的收益有限，加之国家近年来对固定资产投资采取较为严厉的管理政策，使得城投公司的后续资金逐渐

　减少。此外，目前绝大多数城投公司的融资来源单一，市场化程度不高也是阻碍城投公司继续融资能力不足的重要原因。

　 2．债务规模普遍偏大，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。

　 各地城投公司资金来源中最多的便是政策性银行大额贷款协议。目前，此类贷款已经成为各地城投最大的负债形式，债务风险逐渐累积。此外，类似负债项目面临的重大问题是：目前我国地方政府不能够成为合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律保护的。目前采取的通常做法是，债权银行要求地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。

　 因此，考虑到地方政府基础设施建设负债中的种种风险，2006 年 4 月 25日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合下发了名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号），其中规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。

　 3．投资模式与运营机制有待创新，项目收益率较低。

　 由于城投公司是政府出资的国有独资公司，因此，大多数城投公司在经营方面缺乏项目自主权，主要承担公益性重大城市基础设施项目的投资建设，这些项目投资规模大、周期长、回报率低或根本无回报。特别是许多项目建设仍延用计划经济的管理模式，政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理。同时，城市基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了建立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城市基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。另一方面，资金回收周期太长，使用效率低下。作为一

　个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

　对进一步发挥城投公司投融资功能的建议

　对进一步发挥城投公司投融资功能的建议

　 近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府城建平台相继成立。这些服务于地方政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础设施的开发和建设，完成了大量的融资，对各地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了重大的贡献。与此同时，这些平台积极跟随政府职能转变和我国投融资体制改革的变化，积极创新融资方式、勇于探索融资渠道、大胆进行市场化的改革实践，创造了一批在全国有影响、可借鉴的城市基础设施建设融资的先进经验，像通过土地出让和运作筹资方式；市政公用项目如公交、燃气、污水、自来水、垃圾处理等的 BOT、TOT 以及产权和股权转让融资；此外还有城建资产的资产证券化（ABS）融资方式等，都在全国范围内产生了积极的反响 但是，作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前三个投融资平台的运作也还面临着一些问题和困难。具体有以下一些表现形式：

　1、资产负债率偏高 据我们的调查，目前绝大部分政府城建平台的资产负债率都在 70％以上，这种资产负债结构，一方面使这些企业承担了较高的财务费用，另一方面也影响了他们为政府项目所进行的进一步融资，同时企业在推动多元化的融资创新方面也难以发挥作用。

　2、财务风险较大 由于所有的政府城建平台都承担了大量的政府公益性的建设项目，往往投资量大、效益产出慢。因此这些企业的资金运行经常是捉襟见肘，处于“借新债还老债”的模式下。

　这些城建平台可能出现的财务风险，主要体现在资金流转风险、偿债风险和有效资产不断缩水的风险上。只是反映出的情况有所不同。（1）资金流转风险，它基本出现在那些没有稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下，受企业资产质量和运营效率影响较大。（2）偿债风险，主要是由于负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是“拆了东墙补西墙”，且受金融货币政策的刚性制约和影响非常大。这主要出现在资

　金供给不足，负责结构不合理的企业（3）有效资产不断缩水的风险，是指企业当每年的资金收入不够偿还银行利息情况下，不断用平台的有效资产填补缺口，导致企业的有效资产不断缩水的情况。

　3、后续融资压力不减 这几年全国各地城市基础设施建设投资量日益加大，并且有一种互相攀比、愈演愈烈之势。各地政府结合未来的“十一五”规划，均提出了大强度的城市建设投资计划，绘制的城市建设蓝图也非常宏伟，因此，对各地城建平台而言，未来的融资压力可想而知。我们相信，各地城建投融资平台都在想方设法创新融资方式、拓宽融资渠道、寻找融资突破口，但是如果不能在城投公司的定位和运作，在城投平台的投融资机制上有所突破、有所创新，未来如此繁重的融资任务，也将难以完成的，那么要担负起政府下达的融资目标将成为一句空话。

　4、国资经营和管理的压力增大 各城建平台作为政府的投融资平台和国有资产经营管理的平台，不仅承担代替地方政府融资的责任，还承担着庞大的城建国有资产在市场竞争中保值、增值的经营管理压力。这也对城建平台的经营管理水平和投融资运作能力提出了挑战，也将对各地城建国有资产的可持续经营和良性发展产生重要的影响。

　以上这些矛盾和困难的出现，我们认为全国各地的政府投融资平台都一样。它表现的是作为具有政府和企业双重性质的、国有资产经营管理平台和投融资平台，客观上存在着在公司定位、管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面的先天不足。中国的经济体制改革还没有彻底到位，有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成，因此，这些矛盾和困难需要在更长的时间内、更深的层次上不断完善和解决。

　对此，我们对在目前形势下，如何进一步发挥好各地城建平台的投融资功能，提出以下建议， 1、在完善投融资体制方面，要领导重视，健全组织 要在城市建设投融资体制上进一步深化和完善，就应当立足于政府这个层面，要打破行业界限、部门界限，抛弃小团体的利益，共同做好城市建设这个大文章，实现城建融资渠道上的开拓创新。首先作为政府来讲，需要象重视国有企业改革一样，重视城建投融资体制的改革和城建平台的资本运作。我们建议，各地可以成立一个象各地改革办那样的、超脱于政府部门的市一级的联席机构，负责领导城建投融资体制改革，对政府重大项目的投资和融资进行协调和推进，并负责投融资创新工作，以提高整个地区的城市资产和城市资源的运作效率。

　2、在资源利用方面，要统筹规划，集中利用

　目前，每个城市一方面认为缺少资金、缺少资源，但是另一方面，各地对城建资产和城市资源的开发利用很低，缺少对城建资产、城市资源的统一运作和管理的主体，也难以发挥这些资源的综合效益。如各地区上市公司资源、城市的公共物业、城市空间资源（城市广告、城市公共停车场所、场站）、城市旅游资源、包括土地资源、管线资源等。随着国家经济建设的发展和城市化建设步伐的加快，所有城市资源的价值也将越来越大。我们建议各地政府，对自己所在城市的资源、资产情况，要进行统一研究、统一规划、统一管理和统一运作，以发挥城建资产和城市资源的最大效益，降低其他方面的建设和融资压力。

　对城建资产和城市资源进行分析、梳理，重组和整合，对发挥城市资源的综合效益十分重要。目前，由于城市化及城市基础设施不断建设，部分城市资源已经从公共消费转为私人消费，具备了资产属性，但是目前这些城市资源分布散乱，管理混乱，如果对此进行整体分类整合，通过市场化运作，将带来可观的经济效益。

　3、在运作方法方面，要做到目标明确、勇于创新 建议各地政府鼓励城建平台大胆进行市场化融资的实践，积极探索城建国有资产经营、管理和投融资体制改革的新路子。城建平台要重点改变过分依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，大力倡导从内部资源利用入手，在盘活存量、引进增量，创新方法、灵活手段方面下功夫，同时，把实现投融资格局多元化、方式多样化、融资定量化，作为城建平台建议发展的目标。

　（1）多方式：一方面在项目融资上，要根据城建平台具体项目的特点，灵活采用 BT、BOT、TOT、PPP 等融资方式进行融资，另一方面可以积极运用公司融资，出售资产和股权、重组上市融资、发行企业债券、发行信托产品、城建资产证券化融资、组建城建产业投资基金等，进行创新融资。

　（2）多层次：各城建平台不仅可以在平台这个层面负债融资，还可以搭建平台下面的其他产业平台进行负债融资，可以通过下属经营性资产重组上市融资、信托融资，也可以通过成立新项目公司进行项目融资等。

　（3）多渠道：各城建平台不仅可以争取地方政府财政预算内投入，还可以积极争取预算外的投入，或政策方面的支持；不仅可以争取国内一般商业银行贷款，还可以积极争取国家开发银行及国外，像亚行、世行的优惠贷款；不仅可以通过存量资产、股权进行融资，还可以通过增量引入、增资扩股进行融资等。

　4、在平台运作上，要引进先进的管理体制，逐步构建城建平台的核心竞争能力 城建平台的可持续发展和融资必须要有主导产业的构成、现金流和利润的支撑，通常情况下，债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。为此，我们建议，对城投平台而言，需要

　对下属企业经营性、准经营性国有资产按照资产规模、协同性、赢利能力、盈利周期等进行重新整合、分类管理，并运用现代管理的企业制度加强管理，逐步构筑起自己的利润中心和“现金流”，构建起自己平台的可持续、多元化融资基础，较强的核心竞争力。

　5、在风险防范上，要注意集约经营，风险隔离，实行“项目运作制”。

　我们知道，大部分的城建平台债务都非常繁重而赢利不足。要实现城建平台的可持续融资和可持续发展，因此需要将城建平台经营性项目与公益性项目进行风险隔离，适当提高经营性项目的赢利能力和水平。

　对公益性项目要争取各种优惠政策和相应的资金投入，采取适合该类资产特征的融资方法和手段，如采用 ABS（资产证券化融资）的方式融资。对经营性的资产，要通过整合这类资产和资源，深度开发和利用这种资源，最大限度盘活和利用这部分的资产，降低平台运行风险，实现城建投入产出的良性循环。

　对政府新建的公益性项目，首先要争取政府在政策方面的扶持，同时要注意对这方面的项目风险进行适当隔离。这有利于我们城建平台的长远发展，也是为了对政府提供可持续的融资支持。

　6、在实际操作中，要提高对投融资操作规范性、复杂性和重要性的认识，充分发挥专业咨询服务机构的作用。6、在实际操作中，要提高对投融资操作规范性、复杂性和重要性的认识，充分发挥专业咨询服务机构的作用。

　从以往各地城市建设项目融资的成功经验可以看出，对不同行业、不同特点、不同阶段和不同融资要求的项目，在操作方式方法上的差异还是相当大的。政府机构或城建融资平台，由于其人员、精力、能力和素质等方面的限制，对国家金融政策、融资工具、融资渠道等的了解和掌握方面有欠缺，对外界形势的变化和要求反映有时也不及时，如与专...

篇四：城投公司发展困境及转型对策探析

因为业绩压力，上市公司的高管选用盈余管理这一方式，可以不计提，由此为业绩提供重要保障，还可以进行大量计提，此种举措导致上市公司业绩出现大幅度起落的现象。就商誉问题而言，在会计方面需要严格遵守谨慎性这项原则，并非以公司意愿为准。那么，就对相关从业人员提出更高要求，包括审计师以及注册会计师等必须具有较强独立性，从整体上提升他们的专业素养，以客观性为依据，制定一系列计提减值标准，如果商誉出现减值可能，可以在一定比例的基础上进行计提减值准备，从根本上呈现公司价值。4.增加并购环节董监高的责任商誉主要产生在收购环节，可以说是溢价收购的产物，这其中可以说是合理的，也可以说是不合理的，因为其中哪些是属于利益输送所致，并不能被外人所判断。但上市公司高溢价收购的费用最终却需要投资者为其买单，由此严重损害了投资者的利益，同时也对上市公司造成了巨大的不良影响，但上市公司的董监高却无需为此承担责任。由此使得一些董监高在并购的过程中容易出现肆无忌惮且高溢价收购的行为，上市公司的商誉因此而大大增加，但同时面临的商誉风险也不断增加。要想从源头上抑制商誉风险，就必须对上市公司并购环节中董监高的责任进行明确，尤其是对于需要高溢价收购的行为，董监高应当拿出相应的股权或者利益进行担保，这样一旦出现商誉减值损失的情况，可率先从董监高的担保物中进行开支，让其为自己的渎职行为或者故意利益输送的行为买单，由此，上市公司高溢价收购的行为便会减少，商誉风险也就随之减少。结束语商誉减值可以说能够引发股市地震，对于上市公司的投资者们造成的危害无穷，这不仅会对上市公司的发展造成影响，也不利于投资者的利益回报。因此，在未来的发展过程中，应当重视对于上市公司商誉风险的分析，并据此采取针对性的预防措施，以尽量减少商誉风险，提高上市公司收购的合理性。参考文献：[1]上市公司业绩“大洗澡”:商誉减值成“业绩地雷”爆发的重要原因[J].新理财,2019(Z1):12-13.[2]赵光锐.上市公司外延并购的商誉减值风险分析与应对[J].财会学习,2019(06):93-94.[3]陈志强.商誉会计核算的现存问题及完善建议[J].企业改革与管理,2019(04):175-176.（作者单位：杭州润歌网络有限公司）浅谈城投公司转型发展刘宗辉摘要：金融危机促使城投公司在短时间内数量激增，得到了迅猛发展，但是随着供给侧结构性改革的深入，国家开始加强对地方政府的债务管理，限制了城投公司的融资能力，而城投公司在迅速发展的几十年中内部也出现了一些问题，基于城投公司所面临的严峻的内外部环境，为了能够在市场经济中获得可持续发展，城投公司开始重视自身的转型发展，本文对城投公司转型发展的必要性进行了分析，并对此提出了几点建议。关键词：城投公司；转型发展；建议引言：随着城市化进程的推进，城投公司是国家政府投融资体制改革发展到一定过程中的产物。作为解决财政资金紧张的地方融资平台，城投公司对城市基础设施建设以及城市经济发展起到了重要的推动作用。然而随着改革的进一步深化，城投公司也需要顺应时代的发展，重新定位，探索转型之路。一、城投公司发展历程上世纪 90 年代，国家地方政府开始进行投融资体制改革和分税制改革，地方政府在有限的财力下需要承担较为繁重的经济建设任务，政府不得不通过其他方式进行融资解决城市基础设施建设的资金匮乏问题，此时城投公司作为地方政府筹措城市基础设施建设资金的平台，应运而生。2008 年金融危机爆发，国家为了刺激经济发展，拉动内需，开启了高达数万亿元的投资项目，面对如此大的资金压力，各地区政府纷纷成立了城投公司，城投公司经过了这一阶段的迅猛发展，确实对国家经济发展和城市建设起到了不可忽视的作用，但是在发展的过程中也受到了一些争议，比如导致地方政府债务成本过高，债务占比过高等。2014 年后，伴随着新的《预算法》以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》等系列法律法规的出台，国家对地方政府的债务管理进行了规范和监管，剥离了城投公司的政府信用支持，这使得城投公司的融资能力大大受限，在政策的约束下，也为了在深化改革的背景下寻求未来的可持续发展，城投公司不得不主动寻求转型路径。二、城投公司转型发展的必要性1.外部因素。经济危机后，城投公司在一段时期内迅猛发展，数量激增，伴随而来的是地方政府债务风险和债184万方数据

　务规模上升。国家为了对地方债务风险进行控制，出台了多项政策文件。2014 年 10 月国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府不得通过企业进行举债，剥离了城投公司政府融资功能，财政部颁布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求地方政府进行存量债务清理甄别，划清城投公司与地方政府的债务关系。2016 年，财政部还出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务进行限额管理，彻底取消了城投公司政府融资的职能，只能通过其他措施进行融资， 《地方政府性债务风险应急处置预案》对地方政府职责的范围进行了重新明确，确定了政府性债务的处置原则，对于未被认定为政府债务的部分由城投公司自行承担。2017 年又出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，对地方政府融资以及城投公司的融资行为进行了进一步的规范。随着供给侧结构性改革的不断深入，国家这一系列政策办法的出台，都使得城投公司在国家严肃债务管理的前提下面临的融资环境更加严峻，地方政府的财力不再是城投公司融资偿债的保证，城投公司为了获得持续发展势必要进行转型发展。2.内部因素。相比于严峻的外部宏观环境，城投公司内部也存在着一些问题。城投公司作为地方政府融资平台，一直以来都没有明确公司的定位，带有强烈的行政色彩，影响了公司的内部治理以及管理制度建设，在进行重大的投融资决策中，城投公司不具备科学的决策体系，很多决策在很大程度上都受到政府意志的影响，甚至由政府相关部门直接主导，而政府的相关决策一般带有很强的社会效益，对公司的经济效益关注不足，而且公司职能与政府部门职能的混淆使得不能从整体上对资源进行合理的配置，导致了资源的低效率使用。而城投公司一直以来对政府的依赖性较强，大多数城市基础设施，建设项目均为非盈利性项目，公司经营没有收入盈利，单纯依靠政府补贴，无法使得城投公司自主的开展经营业务，加之政府补贴具有不确定性，有些地方政府的财政实力不高，这些都严重限制了城投公司的健康发展。目前城投公司所使用的融资渠道绝大多数都是通过银行贷款，少部分使用债券或股权融资，而城投公司上市的要求较高，相对单一的融资渠道使得城公司承担了较大的融资压力，而较低的利润也使得城投公司担负着较高的偿债压力，加大了城投公司的财务风险。由此，城投公司需要顺应改革发展的要求，结合自身实际问题，努力谋求转型，获得可持续发展。三、城投公司转型发展建议1.政企分开。城投公司为了进行转型发展，首先必须要明确自身定位，摆脱对政府的依赖性，实现真正的政企分开，走现代化企业经营之路。城投公司需要建立起完善的组织治理架构和管理体制，对公司的组织结构、管理制度、各部门的职责权限都要进行明确的规定，使得公司的运营都能够按照现代管理制度顺利开展。城投公司还需要建立科学的决策体系，包括对公司战略规划的制定、经营业务范围的确定、重大投融资项目的确定等。此外，城投公司还要建立完善的内部控制体系，对可能出现的各种风险进行监督和预警，并对各个环节确立明确的责任人和考核标准，对于出现重大风险或失误的情况严肃问责，使得公司的所有经营管理活动都在控制下，始终按照公司未来发展的方向前进。2.强化市场竞争力。城投公司现有经营业务主要集中在非营利性城市基础设施建设上，在国家加强地方政府债务管理限制城投公司融资能力的背景下，城投公司需要寻找新的利润增长点进行业务转型，增强市场竞争力。结合地方城市发展的特点以及城投公司自身的能力，通过 swot 分析，重新规划公司的业务布局。城投公司在业务转型的过程中，为了提升公司的市场竞争能力，再向其他产业进行延伸时，一定要注意企业经济效益。例如城投公司可以介入一些金融业务包括金融租赁，金融企业参股等，旅游业包括参与相关旅游景点的建设和运营，还可以走向社区服务，整合多种资源打造 5 位一体的社区服务综合供应商。3.拓宽融资渠道。城投公司作为地方政府的融资平台，为了提高自身融资能力降低债务风险，也需要进行投融资转型。一方面城投公司可以通过盘活存量资产来化解自身的债务风险，例如对一些非盈利性的项目，城投公司可以与政府签订市场回购协议，而对于一些准经营性项目，城投公司可以通过资产证券化，特许经营，引入民间资本等方式盘活存量资产。另一方面，城投公司需要拓宽融资渠道，改变原来单一依靠政府拨款或银行借款的融资方式，比如可以设立产业基金，项目收益债，专项债券，绿色债券，积极引入 BOT、TOT、PPP 等融资模式，推动企业上市等方式进行融资。结语：城投公司在明确自身发展转型的必要性之后，明确自身定位实行政企分开，拓宽融资渠道，强化企业的市场竞争能力的同时，地方政府也需要积极予以配合，减少对城投公司的行政干预，为城投公司转型提供政策支持并加强其融资监管，对于一些公益性的城市基础设施建设项目，政府也需要主动承担起职责，帮助城投公司提升盈利能力，早日实现市场化健康发展。参考文献：[1]宋秀红.经济新常态下基于财务视角的城投企业经营转型研究[J].会计师, 2017(24).[2]孙洁晶,张建新.基于供给侧结构性改革背景下的城投公司转型路径探究—— — 以大同市经济建设投资有限责任公司为例[J].山西大同大学学报(社会科学版), 2017, 31(3).（作者单位：延川县投融资担保中心）185万方数据

篇五：城投公司发展困境及转型对策探析

公司发展的建议 摘

　要：市场经济条件下，城投公司是城市化进程和城市经营的必然产物，承担着优化城市资产配置、实现资产保值增值的重任。随着政府投资建设项目的不断增多，各地方城投公司相继成立，在加快当地城市建设中起到了不可忽视的作用。本文对城投公司发展困境进行了分析，并对城投公司发展方向提出了几点建议。

　关键词：城投公司 发展方向 现代企业制度 融资

　一、城投公司发展困境分析

　城市建设投资公司（简称“城投公司”）是按照《公司法》有关规定成立的国有投资控股公司，受政府部门的授权和委托，负责城市资产投资和经营活动。多年来，城投公司在城市建设中发挥了巨大作用。但是随着市场经济环境的不断变化，城投公司在发展中遇到了困境，主要表现在以下四

　个方面：

　（一）公司治理结构不完善

　依据我国现行《公司法》的规定要求，城投公司作为独立法人的国有企业，应当建立现代企业制度。然而，由于部分城投公司并未与政府部门完全脱离，从而其使具有了政府部门下属事业单位的特点：一方面，政府部门会直接参与城投公司的管理，公司自身没有独立的管理层，主要负责人一般都是由政府部门的领导兼任。因政府部门的领导缺乏对公司的管理经验，从而制约了城投公司的发展；另一方面公司绝大部分业务的开展全都需要依靠政府，几乎没有独立开展业务的能力，严重缺乏行业竞争实力。在当前如此激烈的市场竞争中，城投公司如果仍以这种形式去经营，则很难实现可持续发展的目标。

　（二）盈利水平偏低

　城投公司承担着城市基础设施以及附属配套工程的建设任务，待工程完工后确认为公司的固定资产。与社会资产管理相比，城投公司所拥有的国有资产管理效率和资产收益

　水平偏低，难以使城投公司取得良好的投资收益。同时，受计划经济思想的影响，城投公司没有转变传统的经营管理方式，未能根据市场经济环境的变化盘活资产，提高资产价值，从而导致公司盈利能力不足。

　（三）融资渠道单一

　当城投公司需要承接政府一些大型的工程项目时，因政府资金较为有限，所以公司只能通过融资的方式来解决项目建设与资金不足的矛盾冲突。从目前的情况上看，债权融资是城投公司进行融资的唯一渠道，由于融资渠道较为单一，致使公司自身的抗风险能力较差。究其根本原因是债权融资使城投公司每年的还本付息净额都在增加，同时，有些城建项目投资较大但收益却并不是很高，这在一定程度上导致了公司资产负债率增高，难以保证债务的有效偿还。此外，若是国家对宏观经济政策及金融政策进行调整，则会导致城投公司的融资渠道受阻，因无法获得充足的资金，势必会对公司的经营发展造成影响。

　（四）可持续发展能力不足

　随着地方政府投融资体制改革的不断深化，城投公司为城市基础设施建设、经济发展提供必要的资金支持，同时也在政府职能转变的大背景下，履行政府的建设职责。这就使得城投公司的经营管理带有行政色彩，大部分业务均来自于政府指令，而不是在市场环境中参与竞争所争取到任务。在这种情况下，城投公司没有意识到自身的生存压力，不重视管理、技术、制度、产品方面的创新发展。

　 二、城投公司的发展方向建议

　（一）建立现代企业制度

　由于城投公司本身的性质比较特殊，为了能够与地方政府保持正确的关系，可建立现代企业制度。在制度建设的过程中，应重点围绕企业法人地位和公司治理结构两个方面进行。前者将城投公司与其投资政府区别开来，由此不但确保了城市政府在投资额的限度内承担城投公司的风险，而且城投公司的运营也不会受到政府部门的影响。同时城市政府对城投公司只履行出资人的职责，对公司中的国有资产进行监

　管，城投公司则以国有独资公司的身份存在，承担资产保值和增值的责任。后者给了城投公司经营一定的自由，使公司能够从政府的利益出发进行企业管理，由此形成了对城投公司管理层的激励与约束，从而使公司管理层的各项管理活动都始终围绕公司发展和经营绩效来进行，进一步提升了决策效率，有助于公司健康、稳定、持续发展。

　（二）实施经营城市战略

　所谓的经营城市具体是指通过各种市场经济手段的合理运用，对与城市相关的自然生成资本及人力作用资本进行优化整合，进而达到为城市的可持续发展提供资金的目的。从本质的角度上讲，经营城市是一种战略，比较常用且较为典型的做法是将城市视作为国有资产进行经营，通过资产运作，使城市当中的土地资源、基础设施等有所增值，由此不但能够使城市的功能更加完善，并树立起独特的城市形象，而且还能为投资创造出一个良好的环境，有利于实现“三大效益”的协调统一。城投公司在对经营城市这一战略进行运用的过程中，应当从市场经济的角度对城市的建设发展进行

　重新审视，并通过对城市当中各项资源和资本的统筹运营，使所有的资产存量被最大限度地盘活，由此能够吸引到更多的增量，从而实现存量资源与增量资源效益最大化的目标，有助于城市综合实力的进一步增强。

　（三）拓宽多元化融资渠道

　拥有一定规模且能够盈利的资产，是城投公司实现可持续发展的根本保障，利用这些资产可以给公司发展筹集到所需的资金。由于城投公司承担着大量非经营和准经营项目的投资融资以及运营管理职能，因此地方政府应当为其提供一定的资金投入，这样可以减轻城投公司的资金压力。同时，城投公司应在现有的基础上，对融资渠道进行拓宽。一方面可对资本市场进行利用，成立一些有盈利潜能的子公司，并积极促成子公司上市，借此来拓展城投公司的融资渠道，当子公司成功上市之后，城投公司可不断向其注入优质资产，使公司的资产形成良性循环的局面；另一方面，借助雄厚的资产存量及优质资产本身的获利能力，城投公司还可以通过债务市场筹集资金。在融资渠道逐步拓宽的情况下，城投公

　司可以获得更多的资金，能够为公司的未来发展提供资金支撑。

　（四）采用多元化经营模式

　从国内目前的整体情况上看，很大一部分城投公司的主营范围都局限在城市基础设施建设领域。近年来，随着我国经济的迅猛发展，使得内外部环境都发生了巨大改变，在这一背景下，城投公司应当在实施既定发展战略目标的同时，合理运用多元化的经营模式，借此来推动公司在激烈的市场竞争中稳步发展。首先，城投公司可以借助自身在参与城建项目过程中积累的运作资金和管理经验，将主营范围扩大至房地产及建筑等行业。其次，城投公司也可采取子母公司附属的经营形式，附属经营不同行业的子公司，如某城投公司下属多个子公司，涉及不同的行业领域，主要包括水务、燃气、轨道交通等等。采用多元化的经营模式不仅使城投公司的主营业务范围得以进一步拓宽，而且还使公司现有的资产得到了良性循环，大幅度增强了公司的综合实力，也为公司的稳定、持续发展奠定了坚实的基础。

　三、结论

　为了促进城投公司的健康持续发展，必须进一步转变政府在城市经营中的职能，支持城投公司建立起现代企业制度，不断完善公司治理结构。同时，城投公司还要积极实施经营城市战略，采用多样化的经营模式，拓宽多样化的融资渠道，开辟城投公司发展新路径、新方向，从而充分发挥城投公司在城市建设中的积极作用。

　城投公司发展的核心点 城市建设和城市经营是中国经济发展浓墨重彩的篇章，在这个过程中，城投公司发挥了统筹运作的重要作用。但随着债务风险的凸显，城投公司需要通过转型实现自身的可持续发展。近期国家针对城投公司的政策和“十三五规划”的启动，为城投公司转型发展提供良好的机遇期，结合城投公司的运营现状及对国家政策形势的研 判，本文就未来城投公司发展方向进行阐述，并提出了城投公司转型发展的核心关注点。

　一、城投公司的运行现状

　（一）城投公司在艰辛履职中孕育自身生命力，为发展转型打下基础

　 地方投融资平台是地方政府为筹集地方重大基础设施项目建设资金所设立的国有独资企业，主要业务是项目融资，并延伸到项目建设和运营。目前大部分平台虽侧 重公益类项目，但部分平台在承担项目融资和建设职能的同时，还积极发展竞争性业务，主动或被动布局产业投资，且已具有一定的产业投资和经营能力。

　 （二）高风险已成为关注点，亟需厘清政企关系，重新功能定位

　由于城投公司业务具有特殊性，大多数公司缺乏稳定的收益，主要依靠政府补贴勉强负担银行利息，不具备独立偿债能力，财务风险较大。且很多公司所投资的项 目尚处于建设期，未来几年还需大规模资金投入。总的来说，大部分城投公司基本处于“依靠政府财政和融资维持平衡”、“借新账还旧账”的状态，财务风险显着 高于普通国企。未来城

　投公司应通过厘清政企关系，规范地方政府投融资行为，完善企业内部治理机制，使城投公司真正成为独立的市场主体。

　（三）城投公司已成为“国资集聚地”，是国资国企改革的核心抓手

　 城投公司地方投融资平台资产已非常庞大，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到 80%以上。截至 2013 年 6 月底，按财政部公布的 2013 年地方国资63.14%的平均负债率计算，地方投融资平台总资产约为28.33 万亿元，占同期 55.5 万亿元地方国资总额的比重为51.0%。

　二、城投公司转型发展定位及诉求

　（一）城投公司发展定位

　 过去城投公司以落实政府重大专项任务为基本职能，核心功能就是筹集项目建设资金。国发 43 号文标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段，提出地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债。基于

　国家政策要求、地方政府诉求和企业自身发展需要，未来投融资平台应加快向带有融资性质的一般性国有企业转型，由融资平台向城市产业经营实体转型，整合资源、打造城市运营服务商将成为城投公司未来发展的新定位。

　（二）城投公司未来发展的新属性

　 1.市场化。在政府主导与市场化经营的关系中，市场化将是主基调。如何“发挥市场的主导性作用”，如何做到政企分开，深化改革，推动现代企业管理机制的形成，推动政府购买服务机制的建立，将是新的调整和发展方向。

　2.统筹性。城投公司作为国企改革的重要执行者，将发挥资源整合、统筹管理作用。同时，城投公司积淀和聚合了大量资产、资本和国有企业股权，是政府经营城市的重要抓手，在转型中需要城投公司发挥高位统筹管理作用。

　3.实体化。国家对城投公司的管理趋于严格，城投公司的“政府背书”被斩断，公司持续融资需要更强的实力、更高水平的经营管理能力。另外，城投公司需重组资源资产，“剥离”和“整合”两手操作，提高资产的有效性，同时，

　积极介入经营性业务，实现城投公司的实体化。

　 4.可持续化。越来越多的城市建设经过投资开发建设的热潮，已进入平稳发展期，资产经营管理更强调长期稳定持续经营和发展，此外，按照现代企业制度的要求，平台更需实现公司的规范化和持续性运作。

　 （三）城投公司在转型发展中的政企关系诉求

　 在政府与城投公司的关系问题上，应做到一个平衡，两个转变。即：一、实现政府主导和市场化运作的平衡，即一方面要履行政府职能的延伸，成为引领区域经济 发展和推动城市建设的平台，另一方面要保障城投公司的持续经营和健康发展，为社会、客户、股东和员工创造优质价值。二、从政府任务型向任务与效益并重转 变，从被动向主动转变。以市场化经营实现更好地服务政府，做到关注市场效益与关注政府任务并重，城投公司追求效益是为了更好地完成政府任务，提高运作水平 和市场适应能力。同时，要从被动向主动转变，由政府指令型投资向市场要素配置型投资转变，在投资环节，发挥企业的自主性，发挥市场在资源配置中的

　主导作 用，对优良资产和潜力项目加大自主投资力度，提供稳定的现金流和优良的资产规模。

　三、平台类公司在转型发展中的核心关注点

　（一）正身率下，引导推动国资国企改革

　 通常平台类公司聚集了地方政府大量的国有资产，转型发展时间，公司应谋求成长为地方政府的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授 权载体，并在完善现代企业制度，健全法人治理结构，提升投融资能力，资产存量盘活、增量突破，混合所有制、公私合作、资产证券化等方面尝试突破，打造市场 化运作平台，提高国有资本运营效率，发挥其对地方政府其他国资国企的示范、引领作用。

　 （二）高端定位，助力地方政府产业转型升级、经济发展

　在新一轮国家、省级、区域发展规划和城市发展规划中，每个城市都会找到自身发展的着力点，为抓住机遇，平台类公司不仅要关注如何由偏重于公益性基础设施融资向产业

　性投融资转变，更应关注如何围绕城市经济发展规划，找准发力点，激活城市产业经济发展动力。

　（三）整合配置资源，保障公司具备持续偿债的能力

　转变为带有融资性质的一般性企业将会是一个较长的过程，期间为避免债务风险集中爆发，公司应重点关注存量债务和新增债务有序管理和规划。同时，为实现融 资有效开展和债务的可持续经营，还应积极争取外部资源整合注入，做到合理配置内部资源，提高项目盈利能力，统筹各类资金，增强融资和偿债能力等，这些都是 转型发展期间平台类公司需解决的问题。

　 （四）实施资产业务重组，分离经营性业务

　城投公司往往在开展政策性业务的同时，在相关领域投资经营性业务也形成了一些比较分散的业务群。如何实施资产业务重组，构建竞争性业务子（集团）公司， 使其具备对外竞争和整合的能力？对于政策性业务，如何改组为政府债务的专业服务公司，发挥专业化优势，降低政府融资成本，提高政府债务管理效率？如何发挥 集...

篇六：城投公司发展困境及转型对策探析

nagement经管空间102 2018年1月

　 www.chinabt.net浅谈城投类国企的现状和转型发展思路

　 无锡市建设发展投资有限公司

　邵练荣摘 要 ：本文从理论和实践角度，阐述了城投类国有企业的定义及产生背景，通过分析其建设职能和成立目的及投资平衡方式，将城投类国企按照两种方法进行了分类。本文肯定了城投类国企在加快完善城市基础设施和改善人居生态环境等方面的贡献，同时也指出当前所面临的融资渠道开始受限、历史债务规模较大、资产结构不太合理、经营性现金流不强等一系列问题，并从整合优势资源角度，对下一步城投类国企的转型发展思路提出了建议。关键词 ：城投类国企

　现状

　转型发展中图分类号 ：F271

　 文献标识码 ：A

　文章编号 ：2096-0298(2018)01(b)-102-02城投类国企属于国有企业比较特殊的一种形式,是在我国特定的财税体制和城市化快速推进背景下,由地方政府主导逐渐演变产生的,对改善城市基础设施和提高居民生活环境起到了重要作用,但伴随着国家经济发展方式的调整,城投类国企也开始面临着转型发展的问题,笔者在城投类国企从事了多年的投资和融资工作,对其运作模式和发展路径有着自己的理解和认知,以下为笔者在多年实践经验基础上所做的具体分析和思考。1 城投类国企的产生和发展现状1.1 城投类国企的定义及产生背景顾名思义, “城投类国企”即主要从事城市基础设施投资、融资、建设及运营的国有企业,社会各界对此类企业的称呼各有不同,有的称城投公司,有的称融资平台,也有的叫城市建设公司,笔者从自身理解出发,按照其职能定义, “城投类国企”是较为准确的表述。城投类国企的产生与中国近30年突飞猛进的城市化进程密不可分。城投类国企首先是国有企业,这是正确理解其企业性质及历史使命的前提。作为国有企业,必然承担着政府所交于的使命,就如军工类国企担负国防发展和能源类国企保障能源供给安全一样,城投类国企担负的使命是推进城市建设及完善人居环境,这与近30年中国的城市化进程密不可分。按照中国科学院的划分,中国的城市化进程大致可分为6个阶段,尤其是改革开放之后,经历了1979年～1984年城市化恢复发展、1985年～1991年稳步发展和1992年～2018年快速发展等三个阶段 [1] 。大部分城投类国企都是在上述阶段陆续成立并得到快速发展,如上海城投等国内成立较早的几家城投公司在20世纪90年代初即组建。1.2 城投类国企的分类城投类国企的种类较多,很难有标准的统一分类,笔者从自身实践经验出发,认为大致可以按照两种方式分类。(1)按照所处的基础设施行业分类,城投类国企大致可分为交通类、市政类、土地储备类和综合类等。交通类主要包括承担建设公路、轨道、水利等设施的国企,比如高速公路股份公司、地铁集团、水利建设集团等；市政类主要包括承担建设水电、燃气、市政道路等设施的国企,比如自来水公司、市政公用集团等；土地储备类主要从事土地拆迁整理开发,这类国企往往是配合各个地方的国土部门开展工作,比如土地整理公司、地产集团等；综合类是同时承担多种类别基础设施开发的国有企业,此类企业往往规模较大,实力较强,很多名称即为城投公司、建设集团等。(2)按照企业成立的目的及投资平衡方式分类,城投类国企可分为产业类、平台类和项目类等。产业类大致前身为传统的国企,一般都有经营性业务,在特定时期开始承担政府基础设施建设任务,比如一些化工类国企,根据地方政府的要求,建设化工产业园区,并承担园区内的道路、绿化等基础设施建设,以园区的整体开发收益平衡投入；平台类往往在成立之初就定位为城市建设投融资平台,主业就是城市建设,这类企业在2000年之后,尤其是4万亿投资时期大量成立,其经营模式通常是与政府建立委托代建关系,按照政府投资规模要求,先向金融机构融资建设城市基础设施,然后再通过政府回购收入来偿还借款本息；项目类一般是政府因为特定项目建设需要而成立,并依靠项目自身收益或财政补贴平衡投资,比如保障房建设公司、风景区建设开发公司等。1.3 城投类国企的发展概况及历史贡献经过多年的发展,城投类国企已经成为国有经济中重要的组成部分。全国评级较高的263家主要城投类国企,管理的资产规模已经超过10万亿 [2] ,区域分布在东、中、西各个省份,在城市化推进和拉动固定资产投资方面起着举足轻重的地位。虽然社会各界对城投类国企的褒贬不一,在提高我国城市化率、改善环境、促进经济增长和营造社会和谐等方面,城投类国企的贡献不应被忽视。(1)解决了生产力快速发展与基础设施落后的矛盾。改革开放以来,中国经济高速发展,经济效率的提高,对生产要素的流通效率提出更高要求,促使政府不断加大铁路、公路、机场等基础设施投入。然而,在2014年新预算法实施之前,地方政府按照量入为出、收支平衡的原则编制预算,并明确在一般情况下不得发行地方政府债券,这使得地方政府可用于城市建设的资金极为有限,在此背景下,各个地方政府开始设立城投类国企代替政府承担基础设施建设任务,再以综合财力予以保障,这种模式有效解决了政府加快城市建设投入的法理障碍,极大的推进了中国的城市化率,可以说现在国内便利发达的水陆航空交通体系离不开城投类国企的贡献。作者简介：邵练荣 (1981-)，男，汉族，江苏淮安人，本科，中级经济师，主要从事经济、金融等方面的研究。万方数据

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　2018年1月 103(2)满足了人民群众对于生态环境改善的迫切需求。改革开放之初,各地政府普遍关注经济发展,而忽视了生态环境保护,很多地方的河流、湖泊污染严重,近些年来,人民生活水平尤其是城镇居民生活水平快速提高,人民群众对人居环境的改善形成了强烈需求,而环境建设通常建设周期较长,资金需求较大,且开工较为迫切,仅仅依靠财政预算安排难以为继,在此情况下,通过城投类国企开展环境保护整治,显著提高了建设效率,在一定程度上满足了人民群众的迫切需求。(3)促进了产业结构的调整和地方经济的发展。很多地方的城投类国企,尤其是园区开发企业,承担着推进园区建设和发展园区经济的重任。这些企业在完善区域基础设施之外,往往同时开展招商工作,根据自身所处园区的战略发展规划及产业结构布局,定向进行招商引资。近几年来,有别于传统的依靠税收奖励和廉价供应土地等方式,金融投资在重大项目招商中发挥着越来越大的作用,各园区的城投类国企发挥自身的融资及资金优势,在产业孵化基金、股权投资中扮演着重要角色,很多地方大型的创业投资基金都由当地的城投公司发起设立,不仅有效解决了入园企业融资难、担保难的问题,减少了政府财政支出压力,同时还通过金融工具的市场化运作促进了地区的产业集聚发展和结构调整升级。(4)缓解了当前经济社会发展中一些急迫的难点和痛点问题。党的十九大报告指出,当前我国社会发展的主要问题在于经济发展的不平衡与人民对美好生活向往之间的矛盾。在城市,住房贵、租房难、出行不便、物价上涨等是城市居民长期诟病的社会问题,得益于城投类国企国有的性质及偏公益性的属性,这些年城投类国企建设了大量的廉租房、保障房,合理的解决了一部分居民的居住需求；市政类城投长年将自来水费、排水费、垃圾处理费等社会费用控制在较低水平,保障了人民的基本生活水平；公交公司、地铁公司处于社会责任考虑,大量开通了一些经济回报低和回收周期长的运营线路。这些举措都为缓解社会矛盾,营造美好人民生活做出了重要的贡献。2 城投类国企当前面临的主要问题和困难尽管城投类国企为地方城市建设和经济发展做出了重要贡献,但也产生了负债规模偏大、投资效率有待提高等问题,伴随着国家经济发展方式的转变及政府投融资模式的调整,城投类国企也开始逐渐面临诸多的制约和困难。(1)国家投资政策转变,融资渠道面临监管制约。十八大之后,国家推动经济结构转型,推动在基础设施领域进一步扩大社会资本的引进,尤其是审计署对地方政府债务审计之后,社会各界对政府通过城投类国企举借政府债务高度关注,财政部、银监会等部委陆续出台了规范及限制城投类国企举债融资的系列文件,城投类国企的融资渠道开始收紧。(2)存量债务规模较大,历史遗留包袱较重。由于城市基础设施建设投入较大,对融资规模有很高的要求,因此城投类国企往往背负的债务规模较大。因为缺乏信息披露,全国范围内城投类国企实际的全口径的负债规模无从统计,但从2013年审计署对地方政府债务排查结果中可见一斑,根据公告,仅在2013年底,融资平台公司所承担的属于政府直接及或有债务规模就约6.97万亿 [3] ,而庞大的债务规模背后是不菲的政府财务利息支出。(3)资产结构不太合理,经营性现金流不强。以往为快速做大城投类国企的资产规模,地方政府往往将管网、办公用房等偏公益性资产注入企业,同时由于多年来承担基础设施建设任务,不以盈利性为目的,城投类国企的资产质量普遍不佳,缺少能带来现金流的经营性资产,这在当前国家鼓励城投类国企转型背景下,显著增加了转型的时间和难度。3 后续城投类国企转型发展的思路和建议城投类国企多年从事基础设施建设开发工作,相比较其他普通企业而言,本身仍积累了较多的资产和资源,也有较强的投融资能力,后续可以结合自身优势稳步推进转型发展。3.1 顺应政策形势，积极投入后续城市建设城市建设开发是城投类国企的老本行,也是核心优势所在,不应该轻易放弃,应积极响应国家号召,改变传统的政府指令下达和委托代建形式,通过PPP等市场化方式,积极与社会资本合作,共同参与基础设施开发业务。3.2 整合资产资源，增强综合性现金流来源城投类国企本身积累了较多的土地、房产等城建资源,可加以合理梳理整合,尝试开展广告、停车管理运营等运作。

　3.3 稳步开展市场化业务，打造可持续“造血”职能各个企业可以结合自身优势稳步拓展市场化业务,比如市政类可以拓展污水处理设备业务、土地储备类可以开展土壤修复业务等,各类城投类国企也可以积极响应国家战略,参与“一带一路”倡议,尝试走出去,输出建设、管理、运营等优势,打造可持续“造血”职能。参考文献 [1] 牛文元.中国新型城市化报告2012[R].中国科学院,2012.[2] 王晨艳.中国城投行业发展报告(2015)[M].北京:社会科学文献出版社,2015.[3] 中华人民共和国审计署.2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果[Z].2013-12-30.万方数据

篇七：城投公司发展困境及转型对策探析

城投公司转型全攻略 口文／中国投资咨询有限责任公司 江甜 新的政策环境下，地方政府无法再对城投公司债 务承担无限连带责任 ，政府债务和企业债务之间的界 限越来 越清晰 。国家级 、省 级 、市级 、园区级 、区县 级等多级城投，以及综合性 、专业性城投 ，其内在特 性差异极大 ，不能简单一概而论。肩负着城市建设与 发展使命的城投公司在新形势下需要找准定位、理顺 关系、明确 目标 、转型业务。转型的过程势必打破现 有的格局 ，引发连锁反应 ，必须妥善处理各方关系，

　因而转型之路必须获得上级部门支持 ，要通盘考虑 、 精心谋划 、稳步推进。

　中 国 壤 叛 声勺 “前 世 令 生 ” 我国城投公 司的发 展伴 随着城市化进程 和政府投 融资体制改革一路成长。1994年中央政府推行财税 制度改革后，造成了地方政府的财权和事权的不匹配。

　同时受 1995年施行的《中华人民共和国预算法》限制 ，

　地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发 展，各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模 的城市建设资金缺口问题。在此背景下，承担地方政 府投融资任务的城投公司应运而生，为我国城市发展 和城镇化建设发挥了巨大的作用。在中国城市化的版 图上 ，大到摩天高楼 ，小到污水井盖，无不折射出城 投公司的身影。

　随着城投公司的快速发展，地方政府债务规模也 随之扩大，政府部门日益认识到加强地方投融资平台 监管的重要性。为此从 2010年开始 ，国务院、银监会 、 财政部等相继出台多个重要文件 ，以此规范地方政府 投融资平台的运作管理 ，中央对投融资平台的政策 ，

　开始由鼓励转变为收紧。

　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国 发 [2014]43号 )》(以下简称 “43号文”)发布及新 预算法的实施 ，宣告以地方政府信用支持 、以政府投 融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体 制的终结 。43号文明确提 出建立规范的地方政府举 债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，剥离地方 政府投融资平台政府融资职能。各地城投公司的融资 和生存压力明显加大 ，转型发展迫在眉睫。城投公司 转型，既是政策不利变动的改革倒逼，也是在国资国 企改革背景下朝着市场化 、可持续发展的自我救赎 。

　43号文出台后，关于进一步规范地方政府举债 融资行为的通知 (财预 [2017]50号 )、关于坚决制 止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 (财 预 [2017]87号 )、《关于规范政府和社会资本合作 (PPP)综合信 息平 台项 目库管理的通知 》(财办金 [2017]92号 )、国家发展改革委 、财政部联合发布 《关于进 一步增 强企业 债券服 务实体 经济能 力严格 防 范地方债务风险的通知》(发改办财金 [2018]194号 ) 等相继出台，国家对规范地方政府债务密集出台了一 系列措施，财政部频繁强调地方政府债务界限，颁布 多项 “开正门，堵偏 门”的具体政策 ，重申地方政府 担保的违规属性，城投公司和地方政府关系得以逐步 明晰 。

　受上述一系列政策影响，城投公司的生存压力明 显加大。新的政策环境下 ，地方政府无法再对城投公 司债务承担无限连带责任 ，政府债务和企业债务之间 的界限越来越清晰 ，换言之城投公司自身信用和地方 政府信用之间的关联越来越被稀释 ，为城投公司的再 融资带来很多阻力。城投公司和地方政府之间的关系 不得不逐渐从 “剪不断理还乱”的 “共生关系”转变 为“明算账算明账”的“合作关系”，以往“背靠市长”的、

　较为 “自由”的政府信川使用方式将受到越来越多的 规范和约束 ，闪此在业务、账务方面与地方政府厘清 边界 、明晰权责成为城投公司后续发展的必然趋势．

　城市 建设 、城 市经营是 r}1国经济 发展浓墨重彩 的 篇章 ，在这 个过 中．城投公 司发挥 了统 筹运作 的重 要作用．

　但随着债务JxI险的凸 ，城投公司皈需通过 转型实现FI身的可持续发展～城投公司需要通过盘活 存量、转型增最的方式来获得生存空间。从事具体业 务的城投公司，可以通过重组整合，组建为商业类同 企、公益性 同企和I业务多元化的集L 才J国企等等。未来 部分省级 、市级核心城投平台将整合转型为新的城市 发展平台，继续支持地方建设 这一过程巾，政府付 费模式的资金将受到政府可支配收入的比例限制 ，而 原先 城投公用承担的举债职能也将大部分南项 目公 司中的社会资本方融资实现 。

　转型之路 无法一蹴而就 ，转 型之路 也许非一帆风 顺。站在新的历史起点，如何在承受转型之痛的同时，

　继续 在推进新型城镇 化建设与城 市产业升级方面 发挥 积极作用?需要每一位城投人集思广益 、奋力前行 ，

　产经纵 览 顺应新 的发展趋势 ，把握新 的发展理念 ，探索新 的发 展模式 ，规 划新 的发展道路 辕 纹 公 司 妇 何 4奥邃 转 型 ? 城 投 公 司要 实现 从融 资 型企 业 经 营 ， 业转 变，从行政化管理向公司化管理转变，应叫确以产业、 市场 、价值为导 向的转 型策略 ，抓住新时代给 的各 种机 遇 ，积极响应 同家与省 市的各项政策 ， 怏采取 转 型措 施 ．并勇于尝 试新 领域以便能够尽怏适 应 I

　场 需求 ，实现 同有企业做强 做优 做大的 I =1怀 一我们 从城 投 公 司转型 的基础 、转 型的方阳 ，以瞍转 型的婴点 = 个方 而进 一步阐述 ：

　转 型 声鲁基 础 对于同家级 、省级 、市级 、 l X级 、 级 等多 级城 投 ，以及综合性 、々业性 城投 ． 特性 筹 极大 ，不能简单地一概而沦．还要从城投的具体情况 来判 断在 该l

　域 的地 位 ，下一步的定位 凋整 与I×：域 的 关系 、重点臆发展 的方 向 ：一是所 在 域 的发展 阶段 二 是地方政府 的发展理念 与政府实 力 = 是城投 相炎 业 务的集中程度 四是城投公 司的综 合 霄能 力 所在I 域 的发展阶段 、城投公 司的发展 ‘先需 要 主动融入 当地 域 发展 ．．毫无疑问 。处在 战略 机遄 期 (融入 同家战略 )的地区拥有的政 策 、资 金、资源 更多，能够争取到的重大项 口儿牢更大 ，

　1地城投公 司发展机会也会更多，比如 “一带一路”、雄蜜、海南； 第二，能够承担省市级重大发展仟务的地区也能褂刮 资源支持 ，比如长江经济带 、成渝城 _l』舯 ； ， 没有特别的利好机遇时，必须在常规发展t 找特姝． 比如城市交通枢纽建设、文旅产业发展 、特色小镇建 设等 ；第四，如果区域处在发展制约期，也必须考虑 到发展上各种限制，比如生态环境保护、支柱产业缺 乏 、人 口外 流等 地方政府的发展理念与政府实 力 地疗政府特圳 是一 把 手 的执政 理 念会 严 重影 响城 投 公 司的运 作风 格 ，优 先发展1=-业还是 文旅 产业 ，优先打造新城 还 是旧城区改造，都会直接影响城投公司的发展轨迹 其次，地方财政实力不同也直接影响城投公 司的项 目 开展 ，浙江、江苏省内城际铁路项目获批而内蒙古包 头地铁项 目叫停就是这个原冈。此外 ，上级主管厅局 委办的差异也 不可忽 视 ，发改 、财政等强势 部门直管 1 1

　产 经纵览 的城投公 司往 往能够获取更多的资源 。

　城投相关业务的集巾程度。看城投业务分散还是 集巾 ，拿 重庆 、上海 、杭州的城投举个例子 ：重庆 “八 大投”分散设立专业化的投融资公司，城市建设运营 各大业务南不同的专业公司开展 ；而上海 、杭州则打 造综合性的大型城投集团，城投公司业务涵盖土地置 业、市政 、环保、公用事业，乃至金融等业务。打造 国有资本投资运营平台，重组区域内国有资产，优化 国有企业产业结构，提高国有企业竞争力，也是新一 轮同资国企改革的要求。能否通过重组 、划拨等方式 争取到经营性 及准经营性资产是衡量城投公司是否具 备市场 化转 型基础的至关重要 的因素之一 。

　城投公司的综合经营能力。其一，城投公司的综合 融资能力既包括债务融资等常见融资渠道，也包括城投 公司通过 PPP、产业基金等方式开展的资本运作，还包 括把自身的土地 、矿产、旅游资源、交通枢纽 、物流园 区等资产进行各种经营I生探索带来的资本溢出，对城投 资本支 进行补偿。其二，城投公司的综合运营能力既 包括基础设施建设投资的专业能力——是否具备设计 、 监理 、施_ T乃至工程总包 的资质 ，对工程项 目安全 、质量 、 成本严格把控的_ T程管理能力 ，以及道路 、桥梁 、置业 、 同林等跨领域建设能力，也包括对基础设施建设形成资 产的市场化经营能 力——物业 、养护 、公交运 营 、会展 经营、公用事业等 ，以及多元化市场业务的开展——文 旅、环保、新能源 、金融等板块。上述两种能力构成的 城投公司综合经营能力决定 了城投公 司能不能在城投企 业特有的被动性经营中走出来，在负债完成地方政府指 令的建设性任务的同时，能不能利用主业的资金、信誉、 资源 、人脉 和延伸性经营空间 ，开辟出新的市场化的增 长空间，对城投主业形成补偿 ，形成与主业的互补互促 的良l生循环 。

　转 型 日匀方 向 中国的城市化道路依然 漫长 ，城市基础设施建设 任务依然艰巨，而众多政策约束也从未否定城投公司 的积极作用，未来城投公司依然需要在城市建设与社 会发展中继续发挥中坚作用。肩负着城市建设与发展 使命的城投公司在新形势下需要找准定位 、理顺关系、 明确 目标 、转型业务，以不增加政府隐性债务为前提 ，

　通过更规范的融资行为 、更市场化的运作方式来谱写 城市发展 的新篇 章。

　城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规 划 ，是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实 施者 ，这是城投公 司发展必不 可少的功能性一元 。同 时，城投公司的发展也要兼顾市场化一元，这是当前 市场化转型的主要方向，要由过去以完成政府任务 、

　实现社会 效益 为主要 目标 的业务模 式 ，转 向市场 化 、

　专业化、集团化公司的定位，既要担当国有企业的社 会责任也要追求企业生存的经济 目标 ，构建兼顾社会 效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

　由于历史原因，以前城投公司与地方政府 “政企 不分家”，城投公司的管理层多由政府部门人员兼任， 虽然近年来这种状况已经有所转变 ，但很多城投公司 行政式管理风格依然延续，成为市场化转型的主要障 碍。市场化转型要求城投公司从 公司治理 、组织结构 、人员构成、 审批流程等方面都要遵循现代企 业 制度 ，由过去 行政化色彩 的组 织 模式 ，向现代 产权结构 的治理 方式转变，构建符合现代化企业 制度的集团化管控 、々业化经营 、

　集约化管理的现代化企业集团。

　而政府部 门也需 要转变 以往行政 指令式的任务下达方式 ，形成国 有资本授权管理体制下的契约化 的新 型政 企关系 ，按照 市场化的 方式依托城投公司推进新时代城 市建设任务。

　 城投是一个综合性行业 ，业务范围涵盖了土地开 发置业 、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与 公共服务等城市发展的方方面面，业务链条从投融资 到设计 、施工，再到运营、管理等全过程。具体到某 个城投公司，所在城市发展所处的阶段不同，所掌握 的核心资源不同，发展的路径 自然不同，明确未来发 展的 目标对转型发展至关重要。从城投公司的核心历 史使命出发，长远的发展 目标应该是成为集 “城市发 展建设 、城市综合运营 、城市资源组织 ，以及城市产 业驱动”于一体的大型的、多元化的、城市建设运营 综合服务商。就当前形势而言，城投公司转型有几个 具体 目标 ：第一 ，规范融资行为，化解历史债务 ；第 二 ，盘活存量资产 ，寻求增量空间 ；第三 ，探索经营 业务，增强造血功能 ；第四，融入国企改革 ，升级平 台功能 ；第五，更新经营理念，完善企业制度。

　对上海、北京 、天津 、杭州等标杆城投企业研究 发现，优秀的城投公司在业务板块构成上共同的特征 是除了城投主业能力突出外普遍拥有多个经营性及准 经营性业务板块 ，并且金融板块能力都很强。根据城 投行业发展规律 ，结合外部形势判断 ，我们形成 了城 投公司业务转型的思路。第一，基础设施建设仍然是 核心 ，要把握互联网信息时代背景下结合科技创新元 素的城市基础设施升级与服务功能升级带来的新机 遇，更要仔细研究城市规划与发展战略主动策划与争 取重大项 目、示范项 目 ；第二 ，公共服务是重点，能 够带来稳定现金流，并且抓住水务 、燃气、公交、供 暖等公用事业机会 ，也就抓住了城市核心客户群体 ，

　提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求 ，也能为城投 公司未来新业务发展提供基础和支持 ；第三，金融板 块是必需，要通过产业基金、PPP引导基金的设立 ， 引导政府资金、社会资本共同参与城市建设，要积极 利用股权投资拓展产业布局 ，通过开展基础设施资产 证券化盘活存量、放大增量 ，同时也要适时布局小额 贷款、融资租赁 、商业保理等金融业务，以产促融 、 以融兴产，实现产融结合的良性发展模式 ；第四，发 展新型业务是拓展 ，要依托城投公司项 目资源获取优 势，响应所在区域的产业发展规划 ，通过股权投资、 内部创业等机制 ，积极布局战略性新兴产业与地方扶 持产业，逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生 态圈 。

　城投转型要充分发挥城投公司在重大项 目策划、 投资建设等方面的先发优势和国有企业品牌 、资源、 规模等方面的优势，通过剥离、转让等方式 ，降低公 益性、无效资产比重，通过划拨 、股权多元化等方式 整合新的可经营性资产，通过引进人才和开展混合所 有制提升运营能力 ，逐步实现业务拓展和产业链延伸。

　转型的过程势必打破现有的格局 ，引发连锁反应，必 须妥善处理各方关系，因而转型之路必须获得上级部 门支持，要通盘考虑、精心谋划 、稳...

篇八：城投公司发展困境及转型对策探析

财税我国城投公司转型问题研究摘 要院随着地方政府隐性债务规模的不断扩大袁政府对城投公司的调控力度不断加强袁城投公司转型的压力不断增加遥城投公司转型的方向就是市场化和产业化袁能够成为独立的市场主体遥城投公司转型不仅仅涉及组织形式的转变袁还涉及经营内容的转型遥在转型中如何解决造血能力差尧资产质量一般尧公司治理不足尧人才基础薄弱等问题成为当务之急遥 本文在分析城投公司转型现状和问题的基础上袁提出了相应的政策建议遥 在城投公司发展受到政府和学界广泛关注的背景下袁本文的研究具有重要的现实意义遥关键词院城投公司曰发展转型曰隐性债务曰政策调控作者简介院卜振兴渊1986-冤袁男袁江苏徐州人袁中国邮政储蓄银行经济师袁金融学博士袁研究方向院货币金融遥中图分类号院 F812.7 文献标识码院A doi院10.3969/j.issn.1672-3309渊s冤.2019.05.12文章编号院1672-3309渊2019冤05-92-07卜振兴（中国邮政储蓄银行总行，北京 100034）经济视角 2019年第5期 总第278期渊双月刊冤 No.5袁2019 TotalNo.278一尧引 言城投公司是我国企业中一种特殊的组织形式，它不同于一般的商业企业。城投公司又称地方政府融资平台，是指地方政府成立的不同类型的城市建设、开发、资产运营等的公司，通过划拨资产、财政补贴等方式进行运营，并将资金投入城市建设和运营之中（刘尚希等，2010）。城投公司的产生有其特殊的历史背景。一是分税制改革导致地方政府事权和财权的不匹配，地方政府的财政收入无法覆盖巨额的财政支出，地方财政收支失衡（金春雨和王伟强，2018）。二是 1994 年颁布的《预算法》不允许地方政府通过银行信贷和发债的方式进行融资，堵住了地方政府通过商业银行和债券市场融资的渠道（周学东，2013）。直到 2014 年和 2018 年新修订的《预算法》，才允许地方政府举借债务，但是也有主体、规模、用途等各方面的限制。三是地方政府政绩考核，经济增长是最重要的指标之一，地方政府有融资冲动（国家行政学院经济学教研部课题组，2014）。在以上因素的综合作用下，地方政府融资平台应运而生。近年来，随着城市化建设的持续推进，地方政府依靠融资平台实现了快速发展。应该说地方政府融资平台在促进地方经济增长，推进基础设施建设方面发挥着至关重要的作用，应该予以肯定（梁瓒，2010）。但是经过三十多年的发展，城投公司也积累了很多的隐患。最突出的表现就是盈利能力差，公司治理不规范，地方政府隐性债务规模巨大等，如果不能很好的解决，必然会带来严重的负面影响。92PDF 文件使用 "pdfFactory Pro" 试用版本创建

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　从当前城投公司发展来看，城投公司转型势在必行。这主要是因为：一是地方政府的杠杆率水平不断攀升，隐性债务风险规模巨大。根据国际清算银行的统计数据显示，截至 2018 年底，我国政府部门的负债占 GDP 的比重已经达到了 49.8%，远高于俄罗斯（14.6%），新西兰（21.4%），已经超过新兴市场经济国家 47.7%的平均水平。并且这一数据还没有考虑纳入地方隐性债务的部分。大量的地方负债是以隐性举借的方式，在各地方政府操纵下借助地方融资平台等机制形成的（贾康，2014）。关于这部分的规模，不同机构给出了不同的预测，国际清算银行给出的 2017 年估计值为 8.9 万亿，国际货币基金组织给出的 2016 年估计值是 19.1 万亿，社科院2017 年的调查数据约为 30 万亿（张晓晶等，2018），从体量上来看，规模巨大。二是政策调整力度加大，防风险成为各方关注焦点。近年来国家发布了一系列关于城投的调控文件，上至国务院、发改委、财政部和银保监会，下至地方政府都对城投企业的规范运营提出了要求。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 19 号文）、 《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）等文件，财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463 号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）、 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）等指导性文件都对城投公司的融资和发展提出了指导意见，为城投公司的转型指明了方向。面临系统性风险加大和政策调整的双重压力，城投公司转型势在必行。只有通过不断转型才能释放风险，使城投公司能够成为真正具有市场化运行能力、自主经营、自负盈亏的市场主体。城投公司的发展已经进入一个新阶段，从大发展转向促转型，从大建设转向防风险。二尧我国城投公司转型的现状城投公司近年来转型的脚步不断加快，在组织形式和经营内容方面都有很多的创新。渊一冤组织形式转型当前城投公司组织转型呈现两个特点，一是“大一统”，通过整合提高经营实力，获得资金青睐；二是“三家分晋”，按照不同职能进行专门的分工。第一， “大一统”。城投公司组织转型的一大特点就是不断整合资源，实现城投公司开发建设的整合，合并重组到一个统一的城投平台下面。这么整合的优点在于，提高了企业的经营能力和抗风险能力。同时由于平台的唯一性，市场的重要性进一步提高，更容易获得资金的认可和青睐。目前在实行“大一统”的平台整合中，浙江和安徽比较有代表性。以安徽省建安投资控股集团有限公司（以下简称“建安投资”）为例，建安投资是 2002 年由亳州市财政局和安徽古井集团共同出资成立的城投公司，原名亳州城市建设投资有限责任公司。公司经过一系列的股权划转，2007 年由亳州市国资委全资控股，之后在当地财政局和国资委的主持下，先后将亳州金地建设投资有限公司、涡阳县金阳城市建设投资有限公司、蒙城县漆园城市建设投资有限公司、辛县城乡建设投资有限公司、药都地产、交投公司、公交公司、文旅公司等公司股权划转或注资到本公司，实现了城投资源的整合。2014 年公司名称变更为建安投资。截至 2018 年底，公司资产总额 1230.52 亿元，居安徽省第 2 位，在全国城投公司中位列前 20。该公司已经成为业务横跨城市基础设施建设（85.26%）、泛金融（5.41%）、房地产（3.95%）等领域的综合性城投企业。公司是亳州市资产规模最大、整体实力最强的投资控股公司，是政府指定授权从事供排水、市政道路建设、保障性住房建设的重要载体，在区域内处于行业垄断地位。通过资源整合后的城投企业具有以下明显的优势：一是经营实力大大增强，抗风险能力显著提升；二是整我国城投公司转型问题研究93PDF 文件使用 "pdfFactory Pro" 试用版本创建

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　经济视角 2019年第5期合后业务的垄断性进一步增强，在资本市场更容易获取资金支持；三是避免了城投企业相互之间的无序竞争，更有利于发挥集中优势。第二， “三家分晋”。组织转型的另外一种形式是经营业务的不断调整和整合。虽然没有统一到一个平台下面，但是由于各有分工，每部分业务的垄断性和专营性都特别突出，市场认可度也非常高。这方面比较有代表性的地区是江苏和四川。以江苏省淮安市的城投企业来看，目前淮安市主要的市级平台主要有 5 家，每家按照业务和区域的不同有明显分工。其中淮安市水利资产经营有限公司是淮安市水利基础设施建设投融资平台；淮安市交通控股有限公司是淮安市交通基础设施建设投融资平台；淮安新城投资开发有限公司是淮安生态新城主要投融资平台；淮安开发控股有限公司是淮安市国家级开发区的主要投融资平台。淮安城市资产运营有限公司是经淮安市政府授权的具有土地一级开发业务资质的企业，淮安城资负责城市建设资金的筹集、管理和资本运作等，并全面负责淮安市城区市政建设工程项目、保障性住房建设项目、文化景观工程等基础设施建设及相关项目经营等。各家城投公司在业务和区域方面有明显的分工，在不同的领域和区域都具有垄断性。这种组织调整的优点在于：一是整合了不同机构的资源，能够集中发挥专业优势；二是不同板块的垄断性和专营性进一步凸显，更容易获得市场认可；三是按照不同的板块进行了划分，更有利于政府进行分类监管和分类指导。渊二冤经营内容转型城投公司近年来一直在谋求转型，在业务方面比较突出的特点是，不再局限于传统的城投业务，而是拓展经营性的业务，以期能够实现市场化经营（成涛林，2015）。城投公司在业务方面的转型分为两种类型：一种是基于传统的业务进行转型，另一种是新开拓经营性的业务。第一，基于传统优势拓展经营业务。基于传统优势拓展经营业务的城投公司在转型中遇到的阻力与挑战更小，转型压力相对比较轻，这一类型的城投公司分布很多。以浙江杭州市萧山区国有资产经营总公司为例，公司成立于 1993 年 6 月，主要从事包括齿轮箱制造（通过下属上市公司杭齿前进开展）等业务，在此基础上后来又相继成立和合并了杭州萧山环境集团有限公司、杭州萧山交通投资集团有限公司、杭州空港投资开发有限公司、杭州萧山地铁投资开发有限公司、杭州萧山城市建设投资集团有限公司、杭州萧山水利投资发展有限公司等公司。由于具有齿轮箱制造、医药销售等板块，未来市场化转型的路径比较清晰。再以福建漳龙集团有限公司为例，福建漳龙集团有限公司最早是由福建漳州市财政局于 2006 年成立的一家国有独资公司，主要经营电子产品的开发，计算机软件和硬件的技术开发等业务。2003 年开始逐步涉及道路投资开发、园区建设开发、产业投资等业务，后又涉及贸易销售等业务。目前公司的主营业务包括了商品销售、自来水、房地产和工程建设板块。依托于原有的电子产品及相关业务，公司的业务转型压力较小。第二，重新开拓经营性业务领域。这种类型的城投公司成立之初就定位于地方政府融资平台和城市基础设施建设的职能，没有经营性的业务，在近年来的业务转型中，不断开拓经营性业务。但是经营业务的开拓主要还是以贸易销售、小额担保等进入门槛较低的业务为主。以江西省铁路投资集团公司（以下简称“江西铁投”）为例，该公司是 2007 年由江西省发改委出资成立的全民所有制企业，公司成立的定位是，代表江西省铁路建设投资的唯一主体，负责江西省内铁路的建设投资，包括与中国铁路总公司合资建设铁路和建设运营铁路专线等。2010 年后铁路融资能力下降，很多项目陷于停工94PDF 文件使用 "pdfFactory Pro" 试用版本创建

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　状态。单纯依靠财政和铁路自身融资进行铁路建设存在较大困难，同时也难以满足大规模建设的需要。2013年，国务院发布了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号），提出多种方式筹措建设资金。江西铁投之后不断涉及经营性业务，包括了物流贸易、金融、房地产等业务板块。物流贸易业务方面，公司依托铁路资源优势，开展贸易业务，通过采销价差获取利润，截至 2018 年末，物流贸易业务在主营业务中的占比已经达到了 97%左右，并且贡献了大部分的利润。这一类型的城投在业务开拓方面主要呈现两大特点：一是完全进入一个新的业务领域，但是一般是进入门槛较低的贸易等领域；二是依托原有的优势进入相关领域，江西铁投主要是从事铁路建设开发投资工作，在相关领域积累了大量的经验。因此，在拓展物流贸易等经营性项目的同时，开拓了房地产开发、港口、航空等建设和投资业务。从转型的难度上来讲，依托传统业务进行转型的城投公司压力最小，依托原有优势进入相关领域的压力次之，压力最大的是完全进入一个崭新业务领域的城投公司。进入全新业务领域的很多城投企业需要在进入门槛与经营风险之间进行选择。三尧我国城投公司转型存在的问题城投公司转型势在必行，但是在转型过程也存在很多的问题和困难。具体而言，包括以下方面：渊一冤造血能力较差城投公司的经营业务主要是以纯公益性的基础设施建设、土地整理、一级开发或准公益性的供水、供电、供热、供燃气、公共交通等业务为主，这类型的业务本身盈利能力较差。城投公司资产报酬率普遍不高，大多数位于 1%左右，造血能力差，盈利水平一般（罗党论和王文睿，2017），但这也是城投公司的业务特点决定的。以准公益性的业务为例，从事公用事业类建设运营的城投公司，其经营的项目很多采用了政府限价的模式，在核算成本基础上给予适当补贴，基本能够实现盈亏平衡，很难说以此盈利。而以城市基础设施建设、土地整理、一级开发等业务为主业的城投公司，按照发改委 2010 年 2881 号文、财政部 2012 年 463 号文中地方政府不得以委托单位建设并由财政资金承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务（卜振兴，2018）的相关要求，大多采取了按照施工进度核定成本并加成管理费的方式进行项目建设。目前管理费的征收比例大概在 3%-8%，盈利水平一般。部分进行业务转型的城投公司，目前进入的领域大多以贸易销售、小额担保等为主。一方面，进入门槛低，利润率水平一般；另一方面，目前经营性业务在利润中占比不高，总体盈利水平一般。转型本身就面临重大的结构和经营的转向问题，需要大量资金支持，只有提升造血能力才能顺利转型。渊二冤资产质量一般城投公司资产负债表有两个非常明显的特点：一是流动资产中其他应收账款占比较大，并且主要是和政府的往来款为主（董国姝和田中俊，2015）。以南京东南国资投资集团有限责任公司为例，该公司是一家主要负责南京市长江以南地区基础设施开发和建设的公司，与南京扬子国资投资集团有限责任公司同属南京市国资委直属企业，在业务模式上相同。截至 2018 年底公司资产规模 1443 亿元，其中其他应收账款 614 亿元，占总资产的比重...

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